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引题
职业投诉举报新趋势新问题及对策思考
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来源:临海市法制办 作者:HTTP接口 日期:2018-11-18

近年来,各地在应对职业投诉举报问题上进行了诸多探索,形成了严格程序规定、妥善保存资料、全过程留痕等宝贵经验。然而,今年临海市市场监督管理局基层执法人员在实践中发现,职业投诉举报呈现出与往年不同的新特点:数量呈井喷式增长态势,主要来源于网络渠道,投诉对象集中于广告违法问题。这些新特点也给基层消保工作带来了新的挑战,亟需创新工作方法,进行妥善应对。

一、职业投诉举报呈现新趋势

一是数量呈现“井喷式”增长态势。近年来,职业投诉举报已成为牵扯基层工作精力最为突出的一个难题,严重影响了行政资源在公平竞争、食品安全、特种设备、反商业贿赂等更深层次领域的投入,且数量呈现持续大幅增长态势。据该局统计,今年1-6月该市共受理投诉举报4986 件,去年同期投诉举报量仅1241件,同比增长301.77%,其中职业投诉举报4213件,去年同期仅508件,同比增长729.33%。井喷式的职业投诉举报增长态势给基层执法人员带来了极大的工作量,以该局杜桥分局为例,该分局共设网络投诉举报处理人员4名,截至目前已受理网络职业投诉举报数量3145件,平均每个工作日需处理23件。

二是网络职业投诉举报占绝大多数。今年以来,职业投诉举报中占比最多的是网络职业投诉举报,以该市为例,1-6月共受理网络职业投诉举报4158件,占总投诉举报量的83%。其中,绝大部分来源于全国12315平台,共3925个,而去年总量771件,比去年总量增长509%,占网络职业投诉总量的97%。究其原因,主要是全国12315平台同现场或寄件式投诉举报相比更为便利,职业投诉人动动手指即可投诉举报,而且投诉举报直达相应的管辖区域,全过程没有时间延迟,且不受空间地域的限制,既节约了投诉人的投诉成本,又节省了投诉时间,个别职业投诉人一天内甚至可以投诉七十余个。

三是投诉举报对象集中在网络广告违法领域。电商经济的火热发展使得职业投诉人突破了以往的地域限制,转而通过购物网站来发现投诉举报线索,其中最为集中的就是网络广告违法领域,占网络职业投诉举报总量的97%。据统计,今年1-6月,该市网络职业投诉举报中涉及投诉网络广告违法的共有4031件,其中投诉“防辐射”、“防紫外线”、“防蓝光”等属于违规词的投诉2825个,占70%;投诉数据没有出处,属于虚假宣传的投诉有533个,占13%;投诉使用极限用语的投诉举报201个,占5%;投诉网页上存在对比宣传,贬低其他生产经营者的商品或者服务的投诉169个,占4%。

二、应对职业投诉过程中存在的“五类”突出问题

一是难以准确界定职业投诉举报。《消费者权益保护法实施条例(征求意见稿)》第二条规定:自然人、法人和其他组织以营利为目的而购买、使用商品或者接受服务的行为不适用本条例。这表明“职业投诉人”知假买假的行为不受《消法》保护,但该项意见并未起到扼制“职业打假”群体发展壮大的作用。职业投诉举报人利用了商家法律漏洞来索赔,这究竟算不算得上以营利为目的,由谁来认定目前都存在争议。例如,去年3月,张某花费27118元,在台州市某食品有限公司一次性购买200只烤鸭,后以“商品非法添加和虚假宣传”为由,向当地人民法院提出诉讼,要求40万元的赔偿,从张某的操作模式和过往的维权记录看,可以判断她为“职业打假人”,但对方以婚宴需要为由,无法准确定性其是否“以营利为目的”的消费行为。如果行政部门直接依据投诉人的过往经历进行判定,在后续可能的行政复议、行政诉讼中将处于被动地位。

二是职业投诉举报地点、渠道相对集中。临海市杜桥镇作为全国知名的眼镜生产制造基地,有着发达的电商组织,销售眼镜的网店达上千家,而该镇也成为职业投诉人的重点目标区域。2017年全年,杜桥镇共接到网络投诉举报共计976件,而今年仅1-6月,杜桥镇网络职业投诉举报数量就已达2933件。大量的投诉举报严重影响了基层所(分局)正常工作的开展,牵扯大量人力物力,极大浪费了行政资源。基层工作人员往往身兼数职,并非专一从事职业投诉举报案件工作,而处理网络职业投诉举报,除了符合处理时限要求外,还需要做到取证全面、履职到位与规范答复,工作强度与工作压力双重叠加。

三是违法事实成为把柄,遇事商家“花钱消灾”。《广告法》第五十七条规定对使用绝对化用语处以二十万元以上一百万元以下的罚款,而第五十九条规定对数据没有出处、对比贬低的处以十万以下的罚款。在处理投诉举报时,市场监管部门除了消费纠纷调解以外,还会对商家的违法行为进行调查处理。因此,商家在被投诉举报之后,发现自己的商品在某些方面存在无法整改的法律硬伤,被职业投诉人拿罚则恐吓后,会在执法机关尚未掌握充足的证据之前,选择花钱私了,以换来职业投诉人的撤诉。这种现象对规范市场秩序而言,不仅毫无助益,而且还助长了职业投诉人敲诈勒索的不良风气,部分大型连锁商超已通过多种途径向政府反映职业投诉人敲诈勒索的行为严重扰乱经营秩序,破坏了来之不易的良好营商环境。

四是信访考核成为基层市场监管部门“紧箍咒”。今年,基层发现职业打假人在无法通过投诉举报达到其牟利目的时,就会以普通消费者身份进行信访,借此对行政部门施加压力。信访工作一直是对部门考核的重要内容,以该市为例,信访工作被列入平安建设内容,由信访局牵头对各部门进行考核,各部门得分按比例计入考核总分,信访件处理结果直接与部门年底考核成绩挂钩。在信访考核“紧箍咒”下,基层市场监管部门不免面临进退维谷的“两难”境地。

五是职业投诉人“缠诉”,浪费大量行政资源。自新《行政诉讼法》和立案登记制同步实施以来,行政诉讼门槛大幅降低,职业投诉人在其诉求得不到市场监管部门支持时,便会采取复议、诉讼等司法手段与行政部门纠缠,甚至会向纪检部门进行恶意举报,以此向行政部门、执法人员施压。另外,职业投诉人在投诉举报过程中经常会设置“陷阱”,如果行政部门在投诉办理过程中不注重收集保存相关证据,就可能被职业投诉人抓到漏洞,造成履职风险。当下,投诉举报主要由基层市场监管所(分局)进行处理,基层的日常工作任务已然比较繁重,而一旦进入行政复议、诉讼程序,则需要花费大量时间、精力准备书式材料,还需抽调经验丰富的工作人员上庭应诉,给基层的日常监管工作造成了极大困扰。

三、基层建议

一是明确职业投诉概念,增加处罚弹性。一方面,建议相关职能部门明确“职业投诉人”概念,出台行政执法指导意见,在合法保护消费者权益的前提下,将以牟利为目的、非理性的投诉举报排除在外,并制定一套行之有效的惩罚机制,对于滥用投诉举报或是诱导违法、捏造事实等的职业打假人给予必要惩戒。目前,最高人民法院审判委员会通过《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》,自2018-11-18起施行。该司法解释对举报人的原告资格进行明确,有利于遏制职业打假人滥用司法资源,确保有限的司法资源效益最大化,确保其他公民的投诉权力不受影响。另一方面,建议酌情降低举报奖金及一些法律法规的处罚力度,或对一些初次被投诉举报使用绝对化用语、尚未造成危害等情节轻微的网店采用责令改正的处理方式,若拒不改正或多次被投诉再进行行政处罚。

二是加强内部沟通,划定统一的处置标准。近几年职业投诉举报人数量激增,社会舆论对此褒贬不一,部分地区“一刀切”拒绝牟利性职业打假,部分地区限制性处置相关维权,建议自上而下统一思想,对同一投诉举报内容形成统一的答复意见,避免因不同处理意见而被职业打假人找到漏洞,形成不必要的行政复议、行政诉讼。同时建议加强内部沟通,在各省、市、区(县)市场监管部门间搭建疑难问题交流平台或聘请法律顾问,对于法律法规尚未涵盖的投诉举报内容或地方市场监管部门无法单独做决断的问题进行及时交流,不定期举行案例分析讨论会,梳理疑难案件难点,形成受理及时、协同配合、专业处置的投诉举报处理新格局,减少基层履职风险。

三是联合电商平台,开展预防性守法培训。建议汇总梳理近年投诉举报数据,结合地方产业特色,确定有高投诉风险的重点区域、重点单位、重点产品。紧跟职业投诉举报热点,以基层所(分局)为主体,分区域适时组织系统培训,开展针对性的法律宣传,科普常见违法广告词,帮助电商企业规范使用广告语,引导辖区内的电商企业、大型连锁商超等经营单位加强内部管理,规避违法违规风险,改变激增式的消费投诉现状。同时,加强与地方行业协会、电商协会的协调对接,鼓励协会发挥服务功能,促进成员间信息互通及资源共享,及时开展预防性教育、提醒,强化行业诚信自律管理,降低被投诉举报风险。

四是提高网络投诉举报门槛。建议实名登记投诉举报人信息(但不予公开其信息),确保投诉举报人的姓名、手机号、身份证号真实可靠,一旦出现恶意投诉举报或敲诈勒索行为,依法追究相应的法律责任,必要时可要求职业打假人本人到场审核投诉资格。同时,建议全国12315平台限制职业投诉人的投诉次数,目前全国12315平台可累计同一投诉人投诉的次数并将投诉人归类,但对归类后暂无措施。建议根据同一投诉人的投诉次数将其划分为普通消费者或者职业投诉人,对于职业投诉人限制其规定时间内的投诉次数,如出台一星期限制投诉20次以内等措施,来提高投诉举报的门槛,减轻基层在法定期限内的执法压力,减少行政资源的浪费,降低职业打假的预期。

五是强化部门间协调沟通。加强与信访、法院等部门的沟通协调,及时反馈应对职业投诉举报中的时效性、机制性难题,积极争取信访部门和法院的理解支持,并建议法院严格规范恶意诉讼、无理缠诉等滥诉行为,从严审查,适度遏制。针对基层部门普遍存在的“畏讼”心理,联系政府法制部门、地方法院,通过专题培训、模拟法庭、参加庭审旁听等途径使执法人员尽快熟悉掌握司法程序和规则,提升应对能力和水平,降低败议、败诉风险。在遇到区域性的重大疑难职业投诉举报时,可提请法制办召开会商会议,就面临的疑难症结、后续可能存在的复议、诉讼风险进行会商讨论,集思广益,凝聚共识,形成部门间合力。(临海市市场监督管理局供稿,临海市法制办选送)

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